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2019年高级经济师论文素材之关于事权与支出责任划分改革思考

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  中央政府的事权范围。(1)从国家整体利益考虑对全体公众提供全国性的公共产品。(2)保持国民经济稳定运行。(3)具有规模经济或经济外部性等特点,或在一定程度上涉及国家整体利益的一些公共事务。(4)货币的发行、基准利率的确定、汇率的调整、重要税种税率的调整等宏观经济调控权以及关税权、国债仅。(5)承担中央级国有资产监管职责。(6)制订国家有关民族宗教政策和法律法规,支持民族地区及贫困地区经济社会发展、均衡地区差异,维护民族团结和国家统一。

  地方政府的事权范围。(1)贯彻执行中央制订的政策法规,并按照国家法律、法规和宏观政策的要求结合本地实际,制订地区性的法规、政策和规划。(2)通过地方税收和预算,调节本地区经济活动和社会事务,实施地区性产业结构的调整。(3)充分利用地方资源优势,促进本地区的经济和社会发展。(4)履行地方财政资源配置职能,通过地方政府预算安排,提供区域性公共产品和辖区内居民受益的项目。(5)负责协调区域内基层地方政府之间的行政、经济管理和社会关系,调节各基层地方政府间的收入分配。(6)按国有资产分级监管的要求,承担地方级国有资产监管职责,参与国有资产收益分配。

  中央与地方政府共担的事权。(1)中央与地方共有职能。(2)某项公共产品属于中央政府职能范围,但出于效率或其他方面的考虑,由地方分别去做,成为事实上的政府职能共有或政府财政责任共负,但以中央政府为主,在财权财力上也应作相应的划分。(3)某项公共产品属于地方政府职能范围,但由于其经济社会效益的外部性,使其成本与受益范围涉及到其他地方政府辖区的,由中央政府帮助协调,有关的地方政府协作承担。(4)一些大的社会福利或公共服务项目,需要建立费用分担机制,其费用往往需要由两级或多级政府共同分担。

  由于我国政府层级多于西方发达国家的政府层级,在事权划分和分税制财政体制改革过程中,就会遭遇政府(财政)层级过多的难以分税的体制困境。贾康(2007)提出当前政府间事权划分要在贯彻分税制的整体框架下进行,要在1994年分税制财政体制改革的基础上进行财政层级改革,减少政府财政层级,将分税制原则彻底贯彻到省以下财政体制中,重点改革投资事权,进一步理清政府间事权,最终“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算”的制度安排。这一观点逐渐成为我国财政学界的主流观点,并在一定程度上得到了财政省直管县改革改革试点的支持。

  中国国际经济交流中心财税改革课题组(2014)延续了政府(财政)层级扁平化的观点,政府(财政)层级“扁平化”作为改革的主体框架,建立中央、省、市县三级政府间职责与财权的划分体系。该课题组把政府职能分为五大类,即国家主权和政权运转类、民生保障和公共事业类、公共设施和市政工程类、市场监管和经济调节类以及国有资产和公共资源类,并在此基础上继续细分出十五项政府基本职责。同时,政府职责按照承担主体标准分为独立承担职责、共同承担职责、上级政府委托性职责和上级政府引导性职责四类。整体的改革思路是:一是各级政府的职责类型要细化,做到一级政府明确承担其独立承担的职责,上级委托性和引导性职责作为辅助职责,这样就能改变过去各级政府“共同承担”职责为主的情况。二是中央政府上收部分过去由地方政府承担的职责,如司法、国税、边境、边防、海关等中央机构的工作设施费用。第三,中央政府本级独立承担的职责由中央机构完成,如果中央机构能力不足,应建立相关的建立垂直派出机构,负责直接支出和监督的职责。四是按照三级政府的行政层级来划分政府职责,中央政府的职责定位在提供基本公共服务,负责“兜底”,市县级政府职责定位于提供改善性公共服务、市域内基础设施、治安等。

  在我国事权划分过程中,也会遭遇事权划分的“纵向”困境,这也是事权划分不清晰的原因之一。刘尚希(2012)总结了事权和支出责任划分的两种模式:按照公共产品的特点进行划分,并在各级政府之间做出明确的分工,属于事权的“横向”划分模式;另一类是按照责任要素(决策权、执行权、监督权与支出权)在各级政府间进行划分,属于事权的“纵向”划分模式,而且同一种公共产品可按照不同责任要素在各级政府间进行划分。按照这种划分模式的分类,西方发达国家大多采用“横向”划分模式,我国目前采用“纵向”划分模式。

  针对事权划分中的“纵向”划分模式这一问题,郑培(2012)提出了事权划分的一个设想:各级政府事权的划分,不仅要明确事权的整体归属及其在各级政府之间支出责任的分担比例,还要按照事权的决策、管理与执行、支出和监督等具体职责分工。中央或者省级政府主要负责事权决策与监督的职能,市县政府应主要负责具体管理或执行职能。

  我们既需要对事权与支出责任划分进行整体性的认知和分析,也要把握分税制财政体制改革的实践特征,才能对当前改革进程有所借鉴。

  事权和支出责任划分改革,既要着眼于财政,又要跳出财政的视野,进行深入分析。首先,事权划分是财税体制改革的一部分,因此事权划分要与财政体制改革的相互协调进行。政府事权和支出责任划分和调整涉及到政府间财力配置和转移支付设计,是财政体制改革的一部分,所以要充分考虑改革的协调性和统一性。其次,作为分税制财政体制逻辑起点的事权划分又是行政体制改革的一部分,事权同时也是政府职能派生的,事权又是政府职能的一部分,所以需要从行政体制改革的角度来与事权划分改革相互协调和衔接。

  许多学者对事权和支出责任的内涵、划分方式、难点与问题作了深入的理论探讨,并针对出现的问题提出了一些改革的思路和方案。但是当前的研究大部分还属于理论层面的探讨,或者处于理论思路拓宽阶段,并没有针对实际中的问题进行调研求证,所以改革思路和方案的可行性值得商榷。改革开放以来我们习惯通过借鉴发达国家经验的方式来解决发展和制度上问题,但在事权的划分上,却需要我们更多地立足国情,寻找适应自身发展需要的制度。因此,需要选择务实的改革路径,保证事权的稳定性。

  在现实的改革实践中,事权与支出责任的划分存在许多难点,涉及到经济、社会和行政体制改革,这些难点在短期内难以解决,而且全国各地,甚至区域之内的情况复杂而多变,难以定论,我们需要以开放的思维,选择多元化的方案,从各个角度来讨论不同的模式和路径,才能提供更多的选项和机会。事权划分改革的经验性和试错机制,需要设置较为合理和可执行的路线图和时间表,并能够根据政策的变化适时动态调整。

  目前的事权和支出责任划分改革方案,主要集中在中央与地方政府间,相对来说比较简单,而省以下政府间事权和支出责任就显得比较复杂。各省的实际情况则千差万别,省以下财政体制情况差别很大。目前的改革方案对省以下划分能够提供的指导非常少。从财力来源的角度来看,中国的政府层级设置,不能像西方那样分税,成为一个无解的难题,最终又会反作用于行政层级设置,而扁平化的处理方式,会陷入形式主义的纠结之中。省以下事权和支出责任的划分,需要各地从实际情况出发,因地制宜制定相应的改革策略。

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